8月29日，山西臨汾襄汾縣發(fā)生了一起農(nóng)村飯店坍塌事故，事故發(fā)生時(shí)一場壽宴正要舉辦，經(jīng)過近20個(gè)小時(shí)的現(xiàn)場搜救，事故最終造成29人遇難，28人受傷。

該飯店為農(nóng)村自建房，經(jīng)過多次改建。事故發(fā)生后，國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會(huì)進(jìn)行掛牌督辦，8月30日，山西省人民政府成立襄汾縣“8·29”飯店坍塌重大事故調(diào)查組，對事故展開調(diào)查。山西省應(yīng)急管理廳派出的事故調(diào)查組也于8月31日進(jìn)駐襄汾。襄汾縣住房保障和城鄉(xiāng)建設(shè)管理局也向媒體表示，正在調(diào)查涉事飯店是否是違建。

事故背后，透露出農(nóng)村自建房屋安全監(jiān)管該如何保證的問題。尤其農(nóng)村自建房屋用作經(jīng)營性、聚集性場所可能存在的安全隱患，都成為大家更關(guān)注的問題。

9月2日，紅星新聞?dòng)浾呗?lián)系了山西省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳村鎮(zhèn)建設(shè)處，工作人員稱，目前對農(nóng)村自建房，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會(huì)組織農(nóng)業(yè)和自然資源部門，按照此前農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和自然資源部出臺(tái)文件，對房屋宅基地適用范圍進(jìn)行查驗(yàn)。但山西省還沒有對農(nóng)村自建房安全監(jiān)管的地方性條例。

據(jù)悉，山西省政府已決定從即日起至11月底在全省范圍內(nèi)開展城鄉(xiāng)領(lǐng)域安全隱患專項(xiàng)排查整治。

▲坍塌現(xiàn)場已清理完畢

飯店何以倒塌？

專家：房屋建成后再次改造肯定會(huì)對建筑安全造成影響

在網(wǎng)上流傳的視頻中，過壽的老人哭訴，“一二十年的飯店，怎么就塌了呢？”。工商資料顯示聚仙飯店在2003年就已經(jīng)成立。赴現(xiàn)場采訪的紅星新聞?dòng)浾吡私獾?，發(fā)生事故的聚仙飯店為1982年左右村民自建房，并分幾次建設(shè)。房屋建筑面積為兩層400平米，坍塌的院子部分約100平方米，為磚混結(jié)構(gòu)?！把鐣?huì)廳”以前為一層，后來馬路抬高，成了地下室。

參與事故現(xiàn)場救援的天龍救援隊(duì)負(fù)責(zé)人鄭建勇告訴紅星新聞?dòng)浾撸鐣?huì)廳上方是用預(yù)制板修建的，又加了一層水泥，中間的鋼筋已經(jīng)生銹，推測是預(yù)制板老化造成的坍塌。

參與救援的襄汾藍(lán)天救援隊(duì)隊(duì)長郭偉亮在接受媒體采訪時(shí)稱，宴會(huì)廳高度大約3米，上方是用預(yù)制板搭成的天花板，又加固了一層水泥，有幾根柱子支撐著，這次事故就是上面的預(yù)制板塌下來了。在現(xiàn)場探訪的紅星新聞?dòng)浾咦⒁獾剑念A(yù)制板中的鋼筋沒有人的小拇指粗，而宴會(huì)廳房梁的鋼筋也不過大拇指粗細(xì)，且銹跡斑斑。

▲部分預(yù)制板碎塊裸露鋼筋沒有小指粗，且銹跡斑斑

那么，是否是預(yù)制板老化或質(zhì)量問題造成了房屋坍塌？某市住建局一位業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人向紅星新聞?dòng)浾弑硎?，預(yù)制空心板是一種預(yù)制結(jié)構(gòu)，使用預(yù)應(yīng)力混凝土，內(nèi)部的鋼筋經(jīng)過冷拔，雖然看起來很細(xì)，但承載力強(qiáng)大。預(yù)制板制造時(shí)使用的冷拔鋼筋，一般要從8毫米直徑拉伸到4毫米直徑，使其變得更有承載力，這是一種科學(xué)的預(yù)應(yīng)力。

一位送蛋糕的師傅提示了房屋坍塌的另一種可能。他曾向三聯(lián)生活周刊的記者表示，事故發(fā)生前，他曾注意到飯店東側(cè)墻面扭曲?，F(xiàn)場也有人證實(shí)，宴會(huì)廳南北、西向分別是獨(dú)立廂房和廚房，東面只有一堵墻支撐，發(fā)生坍塌時(shí)也是東面先倒塌。

根據(jù)已經(jīng)掌握的信息，北京一家建筑安全鑒定公司的技術(shù)人員向紅星新聞?dòng)浾弑硎?，從網(wǎng)絡(luò)照片上了解到，該房屋由于擴(kuò)建之后屬于混合結(jié)構(gòu)，由一層有磚墻承重，中間大廳有混凝柱承重，二層樓板采用圓孔板，二層為輕鋼結(jié)構(gòu)。主要倒塌部位在中間大廳，瞬間倒塌造成人員傷亡，從技術(shù)角度去分析，結(jié)構(gòu)出現(xiàn)整體倒塌主要可能是豎向承重構(gòu)件或地基基礎(chǔ)問題，但不排除預(yù)制板存在的問題，具體根據(jù)后期相關(guān)部門調(diào)查為主。

至于預(yù)制板的使用年限和質(zhì)量問題，這位技術(shù)人員表示，預(yù)制構(gòu)件廠生產(chǎn)預(yù)制板構(gòu)件都是有國家標(biāo)準(zhǔn)，且出廠需進(jìn)行荷載檢驗(yàn)符合要求。但是農(nóng)村居民使用的存在問題的預(yù)制板有可能屬于二手或非正規(guī)預(yù)制廠生產(chǎn)的構(gòu)件。如果是合格的預(yù)制板在正常使用環(huán)境下，使用壽命與建筑設(shè)計(jì)年限一致，50年。但房屋建成后再次改造肯定會(huì)對建筑安全造成影響。

▲坍塌物

事故背后暴露農(nóng)村自建房的安全監(jiān)管難題

農(nóng)村自建房不適用《建筑法》

目前，官方尚未公布坍塌事故原因，但背后的農(nóng)村自建房質(zhì)量問題值得關(guān)注。這其實(shí)并不是一個(gè)新問題。

重慶渝中區(qū)政協(xié)委員、鉅沃律師事務(wù)所合伙人齊飛曾長期關(guān)注農(nóng)村自建房安全監(jiān)管問題，曾任民建渝中區(qū)副主委、渝中區(qū)政協(xié)常委的齊飛，在2015年就在民建中央官網(wǎng)撰文《農(nóng)村自建房屋安全監(jiān)管亟待加強(qiáng)》。

他在文中稱，近年來，城鎮(zhèn)化步伐不斷加快，農(nóng)民改善居住條件的愿望愈發(fā)強(qiáng)烈，農(nóng)村建房熱持續(xù)升溫。長久以來，農(nóng)民居住房屋以自建為主，然而由于農(nóng)村建設(shè)行為點(diǎn)多面廣，受農(nóng)民自身缺乏建筑知識(shí)和質(zhì)量安全意識(shí)不足，行政主管部門管理滯后等內(nèi)外因素的影響，農(nóng)村私人建房實(shí)際上仍處于粗放式的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，暴露出了許多令人擔(dān)憂的安全隱患。

該文透露，具體而言，農(nóng)民自建房屋產(chǎn)生諸多安全問題的原因包括：第一農(nóng)村住房建設(shè)法規(guī)體系的缺位；第二，安全監(jiān)管機(jī)制的缺失；第三，農(nóng)民建房資金壓力較大導(dǎo)致安全隱患突出。

5年過去，接受紅星新聞?dòng)浾卟稍L時(shí)，齊飛表示，目前許多地方的農(nóng)村自建房安全監(jiān)管仍產(chǎn)處于真空狀態(tài)。

紅星新聞?dòng)浾卟殚啺l(fā)現(xiàn)，我國于2019年修訂的《建筑法》第八十三條規(guī)定，農(nóng)民自建低層住宅的建筑活動(dòng)，不適用本法；《建筑工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》也將農(nóng)民自建低層建筑排除在外。

國務(wù)院1993年公布實(shí)施的《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》對村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行居民住宅、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)等的建設(shè)的設(shè)計(jì)、施工管理都進(jìn)行了規(guī)定。包括對施工資質(zhì)、設(shè)計(jì)圖紙、工程質(zhì)量、建材質(zhì)量、開工申請、竣工驗(yàn)收等，并設(shè)置了罰則。但這份條例僅針對2層（含2層）以上的住宅。

對此，齊飛撰文表示，盡管國務(wù)院《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》明確在鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊，集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)新建房屋樓層與選用設(shè)計(jì)都做出了相關(guān)規(guī)定，但這一規(guī)定對農(nóng)村實(shí)際情況的把握不全面，在現(xiàn)實(shí)中并沒有得到貫徹執(zhí)行，質(zhì)量監(jiān)督，驗(yàn)收辦證等各環(huán)節(jié)的進(jìn)行都比較混亂。

比如相關(guān)法規(guī)規(guī)定，三層以下、300平方米、總投資30萬元以下的農(nóng)民自建房屋不屬于政府質(zhì)量安全監(jiān)管范圍，導(dǎo)致大部分農(nóng)民建房的質(zhì)量安全處于無人監(jiān)管的狀態(tài)。

此外，自2004年國務(wù)院發(fā)令取消村鎮(zhèn)建筑工匠從業(yè)資格審批以來，沒有合適的技術(shù)力量和專業(yè)隊(duì)伍能夠及時(shí)替代，造成村鎮(zhèn)建設(shè)管理部門對大量從事農(nóng)民住宅建設(shè)的個(gè)體工匠執(zhí)業(yè)情況失去控制，削弱了對農(nóng)民住宅工程質(zhì)量安全的監(jiān)管。

針對這種情況，一些地方出臺(tái)了地方性條例或措施。比如2010年，針對一起在建房屋坍塌事故，安徽省明確要求，鎮(zhèn)、鄉(xiāng)和村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)限額以上工程必須按照相關(guān)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，由取得相應(yīng)設(shè)計(jì)資質(zhì)證書的單位進(jìn)行設(shè)計(jì)，由有資質(zhì)的施工單位承建，并由縣（市、區(qū)）級(jí)建設(shè)行政主管部門及委托的工程質(zhì)量安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)督管理，全面納入政府監(jiān)管。對鎮(zhèn)、鄉(xiāng)和村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)限額以下工程和農(nóng)民自建兩層以下住房，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)監(jiān)管，可以由具有施工資質(zhì)的單位和農(nóng)村個(gè)體建筑工匠承建，施工單位和工匠都要與業(yè)主簽訂施工安全責(zé)任書。

同時(shí)，安徽省城鄉(xiāng)建設(shè)部門將組織編制和修訂農(nóng)民自建住宅標(biāo)準(zhǔn)、通用設(shè)計(jì)圖集和農(nóng)村住房施工技術(shù)導(dǎo)則，向農(nóng)民無償提供。開展農(nóng)村個(gè)體建筑工匠培訓(xùn)，為農(nóng)村建房提供技術(shù)支持。

2017年，河南周口也出臺(tái)了《農(nóng)村村民住宅建設(shè)管理暫行辦法》，提出縣級(jí)建設(shè)行政主管部門對三層以上村民自建住宅和建設(shè)集體住宅依法實(shí)施監(jiān)督管理，依權(quán)限核發(fā)施工許可證和實(shí)施質(zhì)量安全監(jiān)管。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)村民住宅建設(shè)管理，依權(quán)限核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證，履行對村民質(zhì)量安全違法行為的監(jiān)管職責(zé)。

齊飛指出，更多的地方對農(nóng)村自建房的監(jiān)管僅僅存在于驗(yàn)線核準(zhǔn)，即核準(zhǔn)建筑有沒有多占土地。而至于質(zhì)檢、安檢、工程監(jiān)理都不可能在施工中出現(xiàn)。由于缺乏有效的手段，農(nóng)民建房違法搭建、擅自加層等違法現(xiàn)象十分突出。

▲坍塌的宴會(huì)廳中央掛著一個(gè)大幅“壽”字

農(nóng)村自建房安全監(jiān)管地方性規(guī)范

山西尚未出臺(tái)

有基層住建局負(fù)責(zé)人向紅星新聞?dòng)浾咛寡裕白〗ň謱τ谶`建管理只能保證城區(qū)范圍，鄉(xiāng)下實(shí)在管不過來”。

那么，農(nóng)村自建房用于經(jīng)營性、聚集性場所是否有安全監(jiān)管保證？上述某市住建局業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人告訴紅星新聞?dòng)浾撸糜诮?jīng)營的農(nóng)村自建房具有了公共性，理應(yīng)提出更高建設(shè)質(zhì)量要求。涉及到公眾安全的建筑，應(yīng)該實(shí)施招投標(biāo)，然后辦理施工許可證。施工許可證辦理過程中必須滿足具有土地證、規(guī)劃許可證、圖紙審查等8個(gè)條件。

但這樣的要求也只能針對兩層以上、300平方以上、投資30萬以上的建設(shè)項(xiàng)目。如果沒有達(dá)到規(guī)模上的要求，就要看是否有對應(yīng)的地方性規(guī)范。

但山西省住建廳告訴記者，山西沒有出臺(tái)對農(nóng)村自建房安全監(jiān)管的地方性規(guī)范。9月2日下午，紅星新聞?dòng)浾呗?lián)系了山西省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳村鎮(zhèn)建設(shè)處，工作人員稱，目前對農(nóng)村自建房，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會(huì)組織農(nóng)業(yè)和自然資源部門，按照此前農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和自然資源部出臺(tái)文件，對房屋宅基地適用范圍進(jìn)行查驗(yàn)。但山西省還沒有對農(nóng)村自建房安全監(jiān)管的地方性條例。

發(fā)生事故誰來承擔(dān)責(zé)任？

專家：房屋經(jīng)營者、產(chǎn)權(quán)人是第一責(zé)任人

追究監(jiān)管責(zé)任要看當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)胤梢?guī)定

在接受紅星新聞?dòng)浾卟稍L時(shí)，聚賢酒樓所在的陳莊村的村支書祁占國表示，飯店下面是祁某華的宅基地，村上沒有具體要求。至于飯店，祁某華有完整的營業(yè)執(zhí)照和食品經(jīng)營許可證，有具體的監(jiān)管單位，村里沒有這方面管理權(quán)力。

那么飯店倒塌應(yīng)該由誰來承擔(dān)責(zé)任？上述某市住建局業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人告訴紅星新聞?dòng)浾?，正常的房屋?zé)任事故，主要有五大主體：建設(shè)單位（業(yè)主）、施工單位、監(jiān)理單位、設(shè)計(jì)單位和地質(zhì)勘測部門。對照他們是否履行職責(zé)，劃分責(zé)任。

在農(nóng)村，有規(guī)定地方，要查施工人員的從業(yè)資質(zhì)，圖紙審查，招投標(biāo)監(jiān)督。按照規(guī)定縣一級(jí)的住建部門對本行政區(qū)內(nèi)的城鄉(xiāng)建設(shè)進(jìn)行監(jiān)管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的土地所對行政區(qū)內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目有發(fā)現(xiàn)報(bào)備責(zé)任。按照規(guī)定，規(guī)模以上建設(shè)項(xiàng)目還必須進(jìn)行竣工驗(yàn)收。在這個(gè)流程中縣級(jí)建設(shè)主管部門有監(jiān)察大隊(duì)負(fù)責(zé)監(jiān)管，不接受監(jiān)督就要接受處罰。但是如果相關(guān)部門沒有盡到監(jiān)管義務(wù)，就要追究瀆職責(zé)任。

如今飯店法人祁建華已經(jīng)被采取強(qiáng)制措施。齊飛律師認(rèn)為，餐廳的經(jīng)營者首先應(yīng)該承擔(dān)消費(fèi)者的人身損害責(zé)任。房屋的產(chǎn)權(quán)人是第一位的賠償責(zé)任人。但施工方責(zé)任需要具體分析，在農(nóng)村，許多房屋建設(shè)是親戚朋友來幫忙，并沒有正規(guī)的施工單位，如果是這樣，他們不會(huì)承擔(dān)責(zé)任。如果是正規(guī)施工單位，就要了解房屋垮塌原因，如果施工單位僅僅按照圖紙施工，就要看是否是設(shè)計(jì)單位的責(zé)任。

至于住建局、鄉(xiāng)政府是否需要承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任？齊飛認(rèn)為，發(fā)生事故的房屋已經(jīng)建設(shè)幾十年，要看當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐姆墒欠褚?guī)定了監(jiān)管責(zé)任。

9月2日下午，紅星新聞?dòng)浾呦蛏轿魇∽〗◤d詢問針對這起坍塌事故的調(diào)查進(jìn)展，以及調(diào)查中是否存在監(jiān)管失職，但未得到回復(fù)。

據(jù)新華視點(diǎn)9月2日消息，為深刻吸取臨汾市襄汾縣陶寺鄉(xiāng)陳莊村聚仙飯店坍塌事故教訓(xùn)，山西省政府決定從即日起至11月底在全省范圍內(nèi)開展城鄉(xiāng)建筑領(lǐng)域安全隱患專項(xiàng)排查整治。

此次專項(xiàng)整治范圍為全省城鄉(xiāng)建筑領(lǐng)域，重點(diǎn)為農(nóng)村、城鄉(xiāng)接合部和城市社區(qū)。整治內(nèi)容為違法占地、違法建設(shè)、違規(guī)改造和裝修、擅自改變房屋用途、存在重大安全隱患的建筑，違法違規(guī)審批經(jīng)營活動(dòng)等，整治分為全面摸排、掌握底數(shù)，立即整改、消除隱患，壓實(shí)責(zé)任、建立長效機(jī)制三個(gè)步驟同步推進(jìn)。