各路“諸侯”增援鐵路 資金匱乏凸顯體制困局
鐵路建設(shè)以超常規(guī)的速度鋪開，資金的匱乏正吞噬著原本就“缺血”的鐵道部。而此時(shí)，籌措建設(shè)資金已成為鐵道部的第一要?jiǎng)?wù)，根本無(wú)心顧及改革。
援手
根據(jù)《中長(zhǎng)期鐵
路網(wǎng)規(guī)劃》，“十一五”期間全國(guó)鐵路營(yíng)運(yùn)里程將達(dá)到9．5萬(wàn)公里，將建設(shè)新線1．7萬(wàn)公里，其中客運(yùn)專線7000公里，投資規(guī)模將達(dá)1．25萬(wàn)億元。然而，鐵道部在建設(shè)項(xiàng)目投入上捉襟見(jiàn)肘，致使巨大的資金缺口不得不依重外界的大力“輸血”。
9月7日鐵道部與國(guó)家開發(fā)銀行簽署了《關(guān)于“十一五”期間開發(fā)性金融合作會(huì)談紀(jì)要》。國(guó)家開發(fā)銀行承諾，“十一五”期間將為鐵道部提供2500億元政策性貸款。未來(lái)5年，雙方合作的主要領(lǐng)域?yàn)椋ㄟ^(guò)為鐵路網(wǎng)新線建設(shè)、既有線技術(shù)改造和鐵路技術(shù)裝備升級(jí)項(xiàng)目提供大額、長(zhǎng)期的融資支持。
就在國(guó)開行承諾向鐵路提供巨額政策性貸款的前幾日，中國(guó)保監(jiān)會(huì)主席吳定富9月4日表示，保險(xiǎn)資金投資京滬鐵路改造項(xiàng)目的意向明確，逐年投入共計(jì)800億元，占該項(xiàng)目全部投資額的50％。關(guān)于鐵道部向保險(xiǎn)資金定向募集投資京滬鐵路改造一事，吳定富曾最早于今年6月間透露過(guò)，但當(dāng)時(shí)所述是500億至800億元，此次則確切提出具體的數(shù)量和比例。
除此以外，鐵道部還計(jì)劃在年內(nèi)發(fā)行一筆400億元的鐵路債券。這將是我國(guó)自1995年以來(lái)，最大發(fā)行額度的鐵路債券。
困境
“今年前8個(gè)月鐵路大中型項(xiàng)目完成投資822．27億元，但與今年調(diào)整后的鐵路建設(shè)投資計(jì)劃1633億元相比，只完成了全年的50．4％。后4個(gè)月還有800多億元的投資任務(wù)�！痹�9月5日鐵道部召開電視電話會(huì)議上，鐵道部副部長(zhǎng)盧春房坦承，全面完成今年的鐵路建設(shè)投資計(jì)劃形勢(shì)非常嚴(yán)峻。
根據(jù)鐵路統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2004年全國(guó)鐵路完成基本建設(shè)投資516．32億元，2005年為889．16億元，按照鐵路中長(zhǎng)期規(guī)劃，從2006年開始到2010年，估計(jì)每年都有1600億元左右的鐵路基本建設(shè)投資。
缺錢的困境迫使鐵道部使出渾身解數(shù)。去年7月，鐵道部頒發(fā)《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)參與鐵路建設(shè)經(jīng)營(yíng)的實(shí)施意見(jiàn)》，宣布開放鐵路建設(shè)、運(yùn)輸、運(yùn)輸裝備制造和多元經(jīng)營(yíng)四大領(lǐng)域，鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)非公有資本進(jìn)入。2006年8月，鐵道部出臺(tái)了《“十一五”投融資體制改革推進(jìn)方案》，此舉其目的在于，發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，構(gòu)建投資主體和產(chǎn)權(quán)主體多元化、資金來(lái)源多渠道和融資方式多樣化、項(xiàng)目建設(shè)法人制和市場(chǎng)化的鐵路投融資體制。
耐人尋味的是社會(huì)資本卻應(yīng)者寥寥。鐵道部自去年新組建了26個(gè)合資鐵路公司，并與70多家社會(huì)投資機(jī)構(gòu)、路外國(guó)有、民營(yíng)企業(yè)簽訂了投資協(xié)議。不過(guò)，只吸引社會(huì)權(quán)益性投資440多億元，主要集中在煤運(yùn)通道、客運(yùn)專線等20個(gè)項(xiàng)目，而民營(yíng)資本更少，只有25多億元。
對(duì)此，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心技經(jīng)部研究員郭勵(lì)弘認(rèn)為，鐵道部去年推出的《實(shí)施意見(jiàn)》和今年出臺(tái)的《推進(jìn)方案》，只是一個(gè)原則性指導(dǎo)意見(jiàn)�！坝嘘P(guān)于社會(huì)資本、上市、社保醫(yī)�；鹜顿Y鐵路等鼓勵(lì)投融資的相關(guān)內(nèi)容，并沒(méi)有具體的細(xì)化操作方案。”郭老對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)記者表示，在沒(méi)有明確方案的情況下，社會(huì)資本如何敢向鐵路大規(guī)模投資。
“但是，國(guó)家鐵路產(chǎn)業(yè)不能奢望民營(yíng)資本作為投資主體�！惫蠌�(qiáng)調(diào)，鐵路作為基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)具有公益性特點(diǎn)，國(guó)有資本不能缺位鐵路產(chǎn)業(yè)。前幾年來(lái)鐵路建設(shè)投資規(guī)�；颈３衷�500至600億元之間，但所占GDP的比重一直在下降，從1998年的0．72％下降到2004年的0．38％。
“把競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域甚至非競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域開放給民營(yíng)資本，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置過(guò)程中的基礎(chǔ)性作用，是一件利國(guó)利民的好事。就鐵路產(chǎn)業(yè)而言，應(yīng)該說(shuō)，向民營(yíng)資本開放市場(chǎng)不是一個(gè)根本性問(wèn)題，根本性的問(wèn)題反倒是，鐵路國(guó)有資本應(yīng)該不應(yīng)該退出，鐵路國(guó)有資本應(yīng)該不應(yīng)該進(jìn)入？”北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院李紅昌博士接受中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)記者采訪時(shí)也持同樣觀點(diǎn)。他認(rèn)為，民營(yíng)資本進(jìn)入鐵路產(chǎn)業(yè)的前提是國(guó)有資本的大量進(jìn)入，國(guó)有資本大量進(jìn)入的結(jié)果是民營(yíng)資本在該領(lǐng)域的劇烈擴(kuò)張。
系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)加大
“如果單純依靠鐵道部的努力去股市圈錢，去說(shuō)服地方政府、大型國(guó)有企業(yè)甚至民營(yíng)企業(yè)投資，所能融通來(lái)的資本可以說(shuō)是杯水車薪，而完全依賴國(guó)家開發(fā)銀行、商業(yè)銀行甚至國(guó)際金融組織的貸款，又會(huì)為未來(lái)鐵路運(yùn)營(yíng)的虧損埋下伏筆�！崩罴t昌認(rèn)為，鐵道部自身產(chǎn)生的現(xiàn)金流無(wú)法支撐如此大規(guī)模的貸款，一旦鐵路經(jīng)營(yíng)發(fā)生問(wèn)題，無(wú)疑加大了整個(gè)社會(huì)的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。
事實(shí)上，國(guó)家開發(fā)銀行2004年、2005年為鐵路行業(yè)提供貸款額分別為54億元和71億元。而今后五年，國(guó)開行平均每年就要為鐵路提供500億元。而依據(jù)2006年鐵道部公布的第一次全國(guó)鐵路普查，2004年鐵路運(yùn)輸業(yè)資產(chǎn)合計(jì)9972．5億元，負(fù)債合計(jì)2656．7億元，主營(yíng)業(yè)務(wù)收入2126．1億元，利潤(rùn)總額77．4億元。中信證券曾做過(guò)測(cè)算，如果鐵路建設(shè)急劇膨脹，可能會(huì)帶來(lái)鐵路經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。
國(guó)家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院綜合運(yùn)輸研究所研究員董焰向中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)記者表示，在鐵路市場(chǎng)開放中，國(guó)鐵引入外部資本會(huì)面臨著兩難選擇：首先，外部資本無(wú)疑要選擇能夠獲取正常經(jīng)濟(jì)收益的區(qū)域和業(yè)務(wù)進(jìn)入，而這樣的話，國(guó)鐵將會(huì)在更大程度上承擔(dān)無(wú)法獲得正常經(jīng)濟(jì)收益的區(qū)域和業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)職責(zé)，其結(jié)果必然導(dǎo)致國(guó)鐵財(cái)務(wù)狀況的惡化；其次，無(wú)法獲取正常經(jīng)濟(jì)收益的區(qū)域和業(yè)務(wù)其資金更為短缺，因而恐怕更需要多元投資主體的進(jìn)入，但這些區(qū)域和業(yè)務(wù)沒(méi)有對(duì)多元投資主體進(jìn)入的內(nèi)在激勵(lì)機(jī)制，很難吸引外部資本進(jìn)入。
郭勵(lì)弘建議，鐵道部應(yīng)該積極引進(jìn)戰(zhàn)略投資者，大幅度提高項(xiàng)目直接融資比重；研究建立鐵路產(chǎn)業(yè)投資基金，開辟保險(xiǎn)、社保等大額資金投資鐵路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的有效途徑，實(shí)現(xiàn)持續(xù)融資滾動(dòng)發(fā)展。
“但這必須以加快鐵路自身改革為前提。鐵道部如果不繼續(xù)在鐵路存量資本和增量資本推進(jìn)鐵路整體制度創(chuàng)新，其改革的邊際效應(yīng)愈來(lái)愈弱化，已很難繼續(xù)在實(shí)質(zhì)上擴(kuò)大新體制增量。因此，鐵路的經(jīng)濟(jì)體制改革已經(jīng)客觀上要求在市場(chǎng)開放擴(kuò)大的過(guò)程中，更大程度地通過(guò)存量資本和增量資本的價(jià)值形態(tài)，或者說(shuō)資本經(jīng)營(yíng)的形態(tài)來(lái)推進(jìn)鐵路的整體制度創(chuàng)新�！崩罴t昌說(shuō)，鐵路改革的順序不能與一般工商企業(yè)相同，整體的、一次性的、存量的改革是具有網(wǎng)絡(luò)特性的鐵路產(chǎn)業(yè)所必需的。
缺失
中國(guó)鐵路改革已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)，產(chǎn)權(quán)配屬和利益格局的重大調(diào)整已在所難免。問(wèn)題是，現(xiàn)在最需要什么樣的機(jī)制來(lái)推進(jìn)中國(guó)鐵路的改革與發(fā)展進(jìn)程？李紅昌認(rèn)為，透明的、法制的公共治理。他解釋道，公共治理平臺(tái)是一種決策商議機(jī)制，體現(xiàn)并平衡利益集團(tuán)聲音和主張，集中矛盾與協(xié)調(diào)沖突，是一種民主治理與投票表決的機(jī)制。
假如我國(guó)鐵路僅僅停留在對(duì)西方科技的吸收層面，而缺乏制度層面的激蕩與提升，沒(méi)有相應(yīng)公共治理模式的保障，政府邊界和市場(chǎng)邊界沒(méi)有得到清晰界定，行政治理和市場(chǎng)治理沒(méi)有較好的耦合，那么鐵路產(chǎn)業(yè)的前景實(shí)在不容樂(lè)觀。
進(jìn)入攻堅(jiān)階段的鐵路改革，考驗(yàn)的絕不僅僅是智慧。董焰也表露出擔(dān)心，鐵路存在的問(wèn)題是多層次的，國(guó)退民進(jìn)的盲目、交易規(guī)則的缺失……中國(guó)鐵路的問(wèn)題不僅僅是一個(gè)局部的問(wèn)題，而是一個(gè)全局性的帶有普遍意義的問(wèn)題。但鐵路產(chǎn)業(yè)的特殊性就在于，與民航、公路等網(wǎng)絡(luò)型基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)不同，它已經(jīng)錯(cuò)過(guò)了最佳的發(fā)展歷史時(shí)期。
慶幸的是，我國(guó)所處的工業(yè)化發(fā)展階段、資源分布與工業(yè)布局東西錯(cuò)位的空間格局、眾多的人口基數(shù)、高速鐵路的發(fā)展機(jī)遇等，為中國(guó)鐵路改革與發(fā)展提供了最后的一次機(jī)會(huì)，而如果錯(cuò)過(guò)這次機(jī)遇，中國(guó)鐵路的未來(lái)孰難預(yù)料。（中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)） ■本報(bào)記者
范思立
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